Politische Gemeinden

Zusammenschluss politischer Gemeinden - Ablauf

  

Erläuterungen

Für den Zusammenschluss von politischen Gemeinden stehen zwei Wege offen, nämlich die Kombinationsfusion und die Absorptionsfusion (vgl. § 152 Abs. 2 lit. a nGG):

  • Kombinationsfusion: Die beteiligten Gemeinden schliessen sich zu einer neuen Gemeinde mit neuem Recht zusammen.
  • Absorptionsfusion (Eingemeindung): Eine Gemeinde wird von der anderen aufgenommen. Das Recht der aufnehmenden Gemeinde bleibt bestehen.

Phase 1 Vorabklärungen

Der Anstoss zur Prüfung eines Gemeindezusammenschlusses kommt in der Regel von den Gemeindevorständen. Um eine klare Ausgangslage zu schaffen, kann die Behörde eine Grundsatzabstimmung durchführen. Der Zweck einer Grundsatzabstimmung besteht darin, in einer Frage von grosser politischer Bedeutung wie der Gemeindefusion eine erste Entscheidung herbeizuführen, ohne dass bereits ein konkretes Projekt vorliegt. Im Rahmen von Grundsatzabstimmungen dürfen den Stimmberechtigten auch Varianten zur Abstimmung vorgelegt werden, wenn es beispielsweise darum geht, zwischen mehreren möglichen Fusionspartnern zu wählen.

Wenn die Behörden nicht von sich aus tätig werden, können die Stimmberechtigten mit einer (unterstützten) Einzelinitiative oder einer Volksinitiative eine Gemeindefusion initiieren. Dabei handelt es sich in der Regel um eine allgemein anregende Initiative. Mit der Zustimmung zur Initiative wird - wie bei einer Grundsatzabstimmung - den Behörden der verbindlichen Auftrag erteilt, mit einer oder mehreren Gemeinde(n) Verhandlungen aufzunehmen und einen Zusammenschlussvertrag vorzulegen.

Phase 2 Erarbeitung der Enscheidungsgrundlagen

In dieser Phase geht es darum, den Ist-Zustand in den beteiligten Gemeinden zu erheben (Stärken und Schwächen) und die Chancen und Risiken eines Zusammenschlusses zu beschreiben. Hierzu wird eine Projektorganisation geschaffen: Diese besteht in der Regel aus einer Übergangsbehörde, in der alle beteiligten Gemeinden vertreten sind, und thematischen Arbeitsgruppen. Hinzu kommt eine externe Beratung.

Die Abklärungen betreffen Fragen der Organisation und Verwaltung, der Finanzen, der Raumplanung und Infrastruktur, der Angebote in den Bereichen Sicherheit, Soziales, Gesundheit, Alter und Freizeit sowie Fragen der Identität (Gemeindenamen, Wappen, Vereine). In dieser Phase wird auch ein Finanzplan für die neue Gemeinde erstellt. Weiter wird abgeklärt, wie hoch der Beitrag des Kantons an die Fusion ausfallen wird.

Der Zusammenschluss von politischen Gemeinden hat Auswirkungen auf die Kirchgemeinden in den Bereichen des Stimm- und Wahlrechts, der Steuererhebung und der Statistik. Die betroffenen Kirchgemeinden sind deshalb mit Vorteil frühzeitig über den Zusammenschluss und die einzelnen Ablaufphasen zu informieren.

Die Ausgestaltung und Organisation sowie die Kosten- und Rechtsfolgen der Fusion werden in der Steuerungsgruppe besprochen und festgelegt. Die Ergebnisse der Verhandlungen in der Steuerungsgruppe bilden die Grundlage für die Ausarbeitung des Zusammenschlussvertrages, wobei der Übergang zur dritten Phase fliessend ist.

Die Resultate der Abklärungen und Verhandlungen werden in einem Bericht zusammengefasst und der Öffentlichkeit in geeigneter Weise kommuniziert. Dazu eignen sich Informationsveranstaltungen in den beteiligten Gemeinden oder die Möglichkeit, sich in einer Versammlung zu äussern.

Phase 3 Abstimmung über den Zusammenschlussvertrag

Die dritte Phase ist ganz auf die Abstimmung ausgerichtet. Der Entscheid der Stimmberechtigten über einen Zusammenschluss ihrer Gemeinden erfolgt in der Form eines Zusammenschlussvertrages. Dieser Vertrag bildet das zentrale rechtliche Element des Zusammenschlusses von Gemeinden. Vertragsparteien sind die am Zusammenschluss beteiligten Gemeinden. Hauptinhalt des Vertrags ist die Organisation und der Vollzug des Fusionsprozesses (siehe unten Musterverträge).

Von zentraler Bedeutung ist die Weisung zum Zusammenschlussvertrag. Diese beinhaltet zum einen Erläuterungen zu den Vertragsabstimmungen, zum anderen weitere Informationen zur zukünftigen Gemeinde, welche die Stimmberechtigten benötigen, um sich eine Meinung zur Fusion zu bilden. Dazu gehören insbesondere auch Prognosen zu den finanziellen Auswirkungen der Fusion (z.B. Steuerfuss, Gebühren). Die Weisung hat auch über die im Rahmen der Vertragsverhandlungen vereinbarten Grundsätze und Leitlinien zu informieren, welche die Gemeindevorstände bzw. die Übergangsbehörde bei der konkreten Umsetzung der Fusion berücksichtigen wollen (z.B. Standortentscheide, Organisation der Behörden und der Verwaltung).

Über den Zusammenschluss beschliessen die Stimmberechtigten jeder beteiligten Gemeinde getrennt an der Urne (Art. 84 Kantonsverfassung).

Der Zusammenschlussvertrag bedarf der Genehmigung durch den Regierungsrat. Der Fusionsbeschluss ist zusätzlich vom Kantonsrat zu genehmigen.

Vorgängig zur Urnenabstimmung sind je nach Ausgangssituation weitere Gemeindeorgane einzubeziehen:

  • Da es sich beim Zusammenschlussvertrag um ein Geschäft von finanzieller Tragweite handelt, sind die Rechnungsprüfungskommissionen der beteiligten Gemeinden zur Stellungnahme einzuladen.
  • In Versammlungsgemeinden ist eine vorberatende Gemeindeversammlung durchzuführen, sofern die Gemeindeordnung dies vorsieht.
  • In Parlamentsgemeinden ist der Zusammenschlussvertrag im Gemeindeparlament zu behandeln.
  • Wie bei anderen interkommunalen Verträgen ist das Mitspracherechts der Legislative eingeschränkt.

Phase 4 Umsetzung

Wird einem Zusammenschlussvertrag zugestimmt, können die Umsetzungsarbeiten in Angriff genommen werden. Bei einer Kombinationsfusion endet diese Phase mit dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde.

Die Umsetzung der Fusion ist zwar weniger spektakulär als der vorgelagerte politische Entscheidungsprozess, dafür aber umso arbeitsintensiver für die beteiligten Behörden und Gemeindeverwaltungen. Es müssen eine Vielzahl von Aufgaben und Einzelfragen rechtzeitig identifiziert und angegangen werden. Es handelt sich um die Erarbeitung und Umsetzung von Massnahmen im Bereich der Verwaltungsorganisation (Behördenorganisation, Personal, Pflichtenhefte, Standort der Verwaltung, EDV), im Bereich der Finanzen (Finanzplanung, Budget, Liegenschaften) und der Rechtsgrundlagen (Vereinheitlichung von Reglementen und Erlassen).

Damit Prioritäten gesetzt werden können, muss Klarheit darüber bestehen, welche Aufgaben unverzüglich an die Hand zu nehmen sind und welche einen gewissen Aufschub zulassen. Nicht alle Aufgaben müssen bis zum Start der neuen Gemeinde geregelt sein. Auch nach dem Start der neuen Gemeinde wird es noch einige Zeit dauern, bis in allen kommunalen Aufgabenbereichen der Alltag einkehrt.

Mit einer Prozessplanung kann sichergestellt werden, dass die Umsetzung pannenfrei abläuft und gleichzeitig das Leistungsangebot der beteiligten Gemeinden nicht beeinträchtigt wird. Für die Planung der Umsetzung hat sich die Orientierung am Rechnungsmodell bewährt, wo sich alle kommunalen Aufgabenbereiche spiegeln. Eine Fusion bietet zudem die Gelegenheit, das bestehende Leistungsangebot zu überprüfen und anzupassen. Wie viele zusätzliche Reformen im Rahmen einer Fusion angepackt werden sollen, ist eine Frage der politischen Gewichtung.

Bei Kombinationsfusionen sind den Stimmberechtigten in der Umsetzungsphase folgende Geschäfte und Wahlen zu unterbreiten:

  • Gemeindeordnung: Die Gemeindeordnung regelt die Organisation und die Zuständigkeit der Organe der neuen Gemeinde. Die Stimmberechtigten der neuen Gemeinde entscheiden gemeinsam an der Urne über die neue Gemeindeordnung. Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung durch den Regierungsrat.
  • Wahlen: Damit die neue Gemeinde ihre Arbeit aufnehmen kann, müssen die wichtigsten Behörden (Gemeinderat und RPK) gewählt und im Amt sein. Dies bedingt, dass im Herbst vor dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde Wahlen durchgeführt werden. Die beteiligten Gemeinden bilden einen gemeinsamen Wahlkreis.
  • Die neue Gemeinde muss zudem über ein Budget verfügen. Die Stimmberechtigten beschliessen darüber an der ersten gemeinsamen Gemeindeversammlung, die kurz vor dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde stattfindet.

Bei Absorptionsfusionen finden in der Umsetzungsphase keine Abstimmungen oder Wahlen statt, da die aufnehmende Gemeinde bestehen und ihr Recht in Kraft bleibt.

Zusammenschlussverträge

Absorptionsfusion (Eingemeindung)

Einzelfragen

Hier finden Sie Antworten auf Fragen, die sich bei der praktischen Umsetzung von Gemeindefusionen stellen.

Information Kirchgemeinden

Der Zusammenschluss von politischen Gemeinden hat Auswirkungen auf die Kirchgemeinden in den Bereichen des Stimm- und Wahlrechts, der Steuererhebung und der Statistik. Die betroffenen Kirchgemeinden sind deshalb mit Vorteil frühzeitig über den Zusammenschluss und die einzelnen Ablaufphasen zu informieren.